Ägypten vs. Afrikanische Union: „Wir müssen draußen warten”

Zwei Tage, nachdem die ägyptische Armee den demokratisch gewählten Präsidenten Mohammed Mursi gestürzt hatte, schloss der Friedens- und Sicherheitsrat (PSC) der Afrikanischen Union (AU), Ägypten von der weiteren Mitgliedschaft in der Union aus.

Die Exekutive gab am 5. Juli 2013 nach der Sitzung, die sich mit der Situation in Ägypten befasst hatte, bekannt, dass „ein Umsturz eines demokratisch gewählten Präsidenten nicht mit den relevanten Vorschriften der Ägyptischen Verfassung vereinbar“ wäre und es sich deshalb um einen „verfassungswidrigen Wechsel der Regierung“ handle. Demzufolge schloss die PSC Ägypten so lange von der weiteren Mitgliedschaft der Union aus, bis die verfassungsmäßigen Bedingungen wiederhergestellt werden würde.

Keine Sonderregeln für die Großen

Zum ersten Mal wandte die AU ihre gegen Militärputsche gerichtete Politik gegenüber einem ihrer „großen Fünf“. Diese Länder – Algerien, Ägypten, Libyen, Nigeria und Südafrika – steuern jeweils 15 % des afrikanischen Anteils des AU-Budgets bei. Obwohl der Ausschluss Ägyptens unterstreicht, dass alle Mitgliedstaaten, unabhängig von ihrer Wichtigkeit, denselben Normen und Regeln unterworfen werden, war die Abstimmung nicht einstimmig. Uganda und Dschibuti (zwei der 15 Unionsmitglieder) drückten ihre Zurückhaltung bezüglich der Entscheidung aus und enthielten sich.

Die AU war gezwungen, Ägypten aufgrund ihres regional-politischen Kontexts zu suspendieren. An erster Stelle ging es um die Legitimation der AU zur Durchsetzung ihrer eigenen Politik. Und da führte kein Weg an der Tatsache vorbei, dass die Regierung Mursi demokratisch gewählt wurde. Wenn die AU den Umsturz einer gewählten Regierung in einem der großen Mitgliedsstaaten hinnehmen würde, würden die anderen Mitgliedstaaten – vor allem die kleineren – das zu Recht als Unfairness anklagen, mit dem Hinweis, dass die AU bei der Durchsetzung ihrer Vorschriften gegenüber größeren Ländern scheitere.

An zweiter Stelle würde das Scheitern einer Verurteilung solcher Entwicklungen einen zerstörerischen Präzedenzfall für andere afrikanische Länder setzen. „Das letzte, was dieser Kontinent braucht, ist der Ersetzen eines tyrannischen „starken Mannes“ durch einen tyrannischen Mob“, äußerte sich – wenn auch ziemlich deftig in der Wortwahl – die Redaktion der südafrikanischen Zeitung „Business Day“. Ebenso besteht das Risiko, dass andere Länder dazu ermutigt werden, großräumige Demonstrationen als Vorwand zu nutzen, um Regierungen abzulösen.

Drittens, ein Nichtausschluss Ägyptens würde den Einsatz dafür, auf dem gesamten afrikanischen Kontinent die demokratische Herrschaftsform zu verankern, in Frage stellen. Nach der Entscheidung gab der PSC in einer Erklärung bekannt, dass vor allem Nigeria besonders betont hätte, dass der Umsturz Mursis „einen ernsthaften Rückschlag mit Blick auf den auffälligen Prozess der erfolgreichen Förderung demokratischer Herrschaftskultur auf dem Kontinent“ darstelle.

Durch die Anwendung von Sanktionen gegen Ägypten im Einklang mit dem AU-Recht hat die Organisation sich auch hinsichtlich der Konsequenz deutlich von anderen Akteuren auf internationaler Ebene unterschieden, indem man eine berechenbare, feste und beständige Position eingenommen hat. Somit wurde die klare Botschaft versendet, dass es keine Toleranz für verfassungswidrige Regierungswechsel gibt – schon gar nicht, wenn Regierungen durch freie und gleiche Wahlen an die Macht gekommen sind.

Leere Austrittsdrohung

Es hat auf den ersten Blick den Anschein, als ob die Entscheidung keine Auswirkung auf Ägypten zu haben scheint; eine nähere Analyse zeigt aber das Gegenteil – die Entscheidung hat ernsthafte Folgen für Ägypten. Bei aller Beachtung des inneren Kräftespiels in Ägypten untergräbt diese Entscheidung, trotz ihrer begrenzten materiellen Auswirkung, das Emporkommen neuer Autoritäten, indem es den Protestierenden gegen die Absetzung Mursis Legitimation verleiht. Auch wird die politische und diplomatische Stellung Ägyptens regional wie auch global nicht als sonderlich maßgeblich betrachtet. Genau wie andere Länder, die von der AU suspendiert worden sind – wie Madagaskar oder die Zentralafrikanische Republik – kann Ägypten nun nicht mehr in exekutive Organe der AU gewählt werden.

Die Situation beeinflusst nicht nur die Beziehungen zwischen der Übergangsregierung und der AU, sondern auch die Beziehungen zwischen Kairo und einzelnen afrikanischen Ländern. Ägyptischen Diplomaten zufolge fühlt sich Kairo übergangen durch die Entscheidung der PSC-Mitglieder, das Land zu suspendieren. Ägypten kritisierte verärgert die Länder, die das Ereignis des 3. Juli als einen Putsch qualifizierten.

Die von der Armee gestützte neue Regierung in Kairo lehnte die Suspendierung schlichtweg ab. Trotz der Verärgerung über den Beschluss schien die anfängliche Antwort Kairos die Suspendierung als inkonsequent und unbeachtlich hinzustellen. Mit dem Hinweis auf Ägyptens Status als einem der großen und wesentlichen Beitragszahler zum Budget der AU drohte man sogar, aus der Organisation auszutreten.

Es blieb allerdings bei einer leeren Drohung. Das Band Ägyptens zu Afrika wird nicht nur von einer langen Geschichte, sondern auch hauptsächlich von der Geografie diktiert. Die Zivilisation und Existenz des Landes sind abhängig vom äquatorialen Afrika – wo sich die Quelle des Nil befindet. Selbst wenn wir alles andere ignorieren, das Ägypten mit Afrika verbindet, ist dieser geografische Segen ein natürlicher Fakt, dem sich Ägypten nicht bereit ist, zu entziehen und dem es sich auch nicht entziehen kann. Und allein das ist schon Grund genug für Ägypten, die Mitgliedschaft in der AU aufrechtzuerhalten und zu stärken.

Mit Blick auf die Rolle und Mitgliedschaft Ägyptens in der AU wurde in den Wochen nach dem AU-Beschluss durch Kairo eine diplomatische Offensive in Gang gesetzt. Die neuen Autoritäten fühlten sich durch den Ausschluss angegriffen, aber anstatt es gelassen hinzunehmen, machten sie einen robusten Schritt, indem sie spezielle Vertreter des Übergangspräsidenten in die AU-Mitgliedstaaten schickten.

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Kommissionsvorsitzender Konaré ohne Rückendeckung

Ein solcher Delegierter besuchte etwa in Addis Abeba vom 22.-24. Juli 2013 das Hauptquartier der AU. Die Übergangsregierung gab beharrlich ihrer Forderung Ausdruck, dass der AU-Beschluss aufgehoben werden solle. Während eines Besuchs in Sierra Leone sagte der ägyptische Gesandte des Präsidenten, Raouf Saad: „Wir haben offiziell den Beschluss der AU hinsichtlich seiner Form und Bestandskraft abgelehnt, weil dieser auf ungerechtfertigten Abwägungen basiert. Wir wollen, dass er aufgehoben wird.“ Er fügte weiter hinzu: „Es waren keine Kriterien eines Putsches in unserer Situation gegeben.“

Es gibt groß angelegte, brodelnde Medien-Kampagnen sowohl von AU- als auch von Ägypten-Unterstützern. Im Rahmen mehrerer Veranstaltungen soll der Vorsitzende der Kommission der Afrikanischen Union, Alpha Oumar Konaré, angeblich vorgeschlagen haben, dass „die AU die Suspendierung Ägyptens überprüfen solle“. Das wurde von den Offiziellen der AU jedoch scharf abgelehnt.

Die Kampagne Ägyptens setzt die feste Überzeugung voraus, dass die Geschehnisse des 3. Juli keinen verfassungswidrigen Wechsel beinhalteten – und deshalb als dessen Ergebnis keinen Ausschluss rechtfertigen. Für die Übergangsregierung in Kairo entsprach das Ereignis an diesem Tag „dem Willen der Menschen in Äg
ypten“. Laut dieser Ansicht missinterpretierte die AU diese Ereignisse und sollte den Beschluss aufheben.

Zwar gibt es zweifellos Menschen, die diese Ansicht teilen. Der Fakt, dass Millionen von Menschen den Umsturz unterstützten, legitimiert diesen Zustand aber nicht – vor allem wenn es einen bedeutenden Anteil der Bevölkerung gibt, der den Umsturz nicht hinnimmt. Die unberechenbare Situation Ägyptens seit dem AU-Beschluss verspricht nichts Gutes für die Argumente der Übergangsregierung, trotz aller diplomatischen Kampagnen und der Sympathie für diese. Der bedeutende Prozentanteil der ägyptischen Bevölkerung, der die Beseitigung Mursis ablehnt, rechtfertigt und bestärkt die Position der AU.

Für die Putschregierung heißt es weiter: „Wir müssen draußen warten“

Laut dem Schriftsatz der PSC bleibt die Mitgliedschaft Ägyptens so lange ausgesetzt, „bis die verfassungsmäßige Ordnung wiederhergestellt wurde“. Es scheint, als ob die AU am Ausschluss festhalten wird, bis eine neue Regierung durch freie und gleiche Wahlen entsteht, obwohl die neue Regierung auf den Präzedenzfall des Verhaltens der AU mit Blick auf die Wiederherstellung der Ordnung in Mali hinweist. Während der Pressekonferenz nach der Versammlung des PSC am 5. Juli sagte der AU-Kommissionsvorsitzende Dr. Nkosazana Dlamini-Zuma: „Niemand wird hinter der (ägyptischen) Flagge sitzen – weder die bisherige Regierung noch der zeitweilige Präsident -, bis es zu Wahlen kommt.“ Der Direktor des PSC, El Ghassim Wane, äußerte ebenfalls, dass die Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung Ägyptens „durch freie und gleiche Wahlen“ zu geschehen habe. „Das muss ohne Aufschub und auf der Basis eines Verhandlungsprozesses geschehen“.

Nachdem die Situation in Ägypten für eine Weile beobachtet worden war, wurde vom PSC am 29. Juli eine Erklärung veröffentlicht, wonach „alle Mitglieder ägyptischer Interessengruppen zusammenarbeiten“ müssten, und „mit einem Geist der gegenseitigen Toleranz und Kompromissbereitschaft für einen alle Akteure einschließenden Wechsel“ arbeiten sollten, der zu einer schnellen Widerkehr der verfassungsmäßigen Ordnung im Land führen würde. Selbstverständlich sei der einvernehmliche Wechsel die Bedingung für eine Wiederkehr der verfassungsmäßigen Ordnung.

Trotz der diplomatischen Bemühungen der Interimsregierung gibt es kaum Hoffnung auf eine Rücknahme der Suspendierung Ägyptens vor der Wiederherstellung der verfassungsmäßigen Ordnung. Ohne absehbaren inklusiven Verhandlungsprozess kann die ägyptische Übergangsregierung mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon ausgehen, noch für viele Monate von allem Entscheidungsprozessen in der AU ausgeschlossen zu bleiben. Im Moment sind die Aussichten auf eine Änderung in den nächsten Wochen oder gar Monaten also eher getrübt.

Autoreninfo: Solomon Ayele Dersso, Jurist und politischer Analyst mit Schwerpunkt Afrika. Schreibt regelmäßig über Themen, die die Afrikanische Union betreffen, u.a. bei Al Jazeera. Er arbeitet am Institut für Sicherheitsfragen in Addis Abeba, Äthiopien.